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Ukraine: que fait l’Union européenne?

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Comme nous essayons de le montrer au travers de l’ensemble de nos publications, une crise, quelle qu’elle soit, ne relève jamais d’un enjeux unique. La crise qui secoue l’Ukraine depuis plus d’un an maintenant en est une illustration parfaite. Les enjeux sont multiples concernant ces grandes questions de géopolitique et nombreux sont les acteurs qui ont des intérêts à intervenir dans cette crise. Des pays comme la France, l’Allemagne, les Etats-Unis et la Russie se sont fortement investis sur cette question.

Du reste, une absence se fait sentir sur les négociations et les luttes d’influences qui se jouent actuellement en Ukraine : l’Union européenne. A l’heure ou cette organisation d’Etats associés a la capacité de dicter à ses Etats membres les politiques économiques à suivre et de, dans une large mesure, les imposer, elle reste relativement (pour ne pas dire complétement) absente de la scène politique internationale. La crise ukrainienne symbolise, une nouvelle fois, l’échec de l’Union européenne à se placer  en tant qu’acteur sur la scène géopolitique et confirme l’expression maintenant répandue la décrivant comme « un géant économique, mais un nain politique ».

1. Les liens particuliers Ukraine-UE

Ce n’est pas la première fois que l’Union européenne échoue à se placer en tant qu’acteur sur la scène internationale. Au contraire, les exemples sont extrêmement nombreux, qu’il s’agisse des guerres balkaniques et de la crise kosovarde des années 1990, de la question irakienne en 2003, ou encore de l’invasion russe de la Géorgie en 2008. L’Ukraine semble apparaître comme un énième échec d’une organisation ayant établi une tradition d’inefficacité sur le plan international. Rien d’inhabituel donc ?

En fait la crise ukrainienne diffère des crises qui viennent d’être citées. Elle revêt un aspect très particulier, non pas parce que l’Ukraine se trouve géographiquement proche de l’Union européenne – elle ne serait en cela pas différente des guerres balkaniques ou même de la crise géorgienne – mais parce que la crise ukrainienne s’est construite sur une question européenne.

Revenons à l’origine de cette crise, avant l’invasion russe de la Crimée et la déclaration d’indépendance des républiques de l’Est-ukrainien.

Au cours du mois de Novembre 2013[1], la nouvelle tombe : le président Ianoukovitch annonce l’annulation de la signature d’un accord de rapprochement avec l’Union européenne. Cette signature, qui faisait suite à des années de pourparlers et d’accords préalables, devait mettre l’ancienne République soviétique sur la route de l’intégration européenne. En lieu et place de cet accord, le Président Ianoukovitch rend public le choix de se rapprocher de son voisin russe. A la suite de cette décision commence ce que l’on a nommé « EuroMaïdan », littéralement « EuroPlace » ou « Place Européenne ». L’origine du mouvement, qui a abouti au renversement du président Ianoukovitch, est pro européenne. Par la suite la protestation s’est étendue, et ce ne sont pas les pro-européens seuls qui ont renversé le gouvernement du, aujourd’hui déchu, président Ianoukovitch.  C’est de par la nature même de la crise ukrainienne que l’échec de l’Union européenne à y jouer un rôle est cuisant, bien plus que par le passé. D’une certaine manière c’est comme si cette crise avait été construite pour l’Union européenne, pour qu’elle vienne y jouer un rôle, ce qu’elle a échoué à faire.

S’ensuit l’histoire que nous connaissons : renversement du Président Ianoukovitch, intervention russe en Crimée et annexion de celle-ci, déclaration d’indépendance des républiques populaires de l’Est-ukrainien et toutes leurs implications (déplacement de populations, destruction des infrastructures et du tissu économique dans les régions séparatistes).

2. Pas de siège pour l’UE à la table des négociations !

Depuis le commencement de la crise deux accords ayant pour but la mise en place d’un cessez-le-feu ont été signés : le Protocole de Minsk (regroupant l’OSCE -Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe- , la Russie, Les Républiques Séparatistes et l’Ukraine) signé en septembre 2014 et qui fut un échec, puis les accords Minsk II (regroupant la Russie, l’Ukraine, l’Allemagne, la France et les républiques séparatistes) signés en février 2015 et dont le respect reste très fragile.

Si les principaux pays membres de l’Union européenne (dans le cas des accords Minsk II, la France et l’Allemagne) ont une importance prépondérante dans la mise en place d’un accord de cessation des combats, ils le sont à titre, pour ainsi dire, individuels. En d’autres mots, si l’Europe est à la table des négociations, l’Union européenne, elle, ne l’est pas. Alors pourquoi ?

Au risque d’être dans la répétition, il faut souligner une nouvelle fois que l’UE ne s’est jamais illustrée par sa capacité à se constituer en acteur politique. En témoignent, en interne, la faible mobilisation autour des questions européennes des citoyens comme des gouvernements (le taux de participation aux élections européennes, par exemple, est un indicateur édifiant) et, en externe, l’incapacité de l’Union européenne, crise après crise, à intervenir à quelque niveau que ce soit.

C’est un fait avéré ; il est très difficile de faire s’accorder l’ensemble des Etats qui composent l’UE sur une question diplomatique. Les Etats qui composent l’Union européenne, et c’est particulièrement flagrant dans le cas des grands pays européens comme l’Allemagne, la France, le Royaume-Uni ou l’Italie, qui ont des traditions et des positionnements diplomatiques très différents. Des exemples comme la guerre d’Irak de 2003 dans laquelle certains pays européens comme la France refusent catégoriquement de s’investir alors que d’autres, comme le Royaume-Uni, s’y investissent pleinement montrent de véritables divergences entre les Etats qui composent l’UE. En ayant des politiques si opposées les unes aux autres, il est très difficile d’établir un dénominateur commun entre tous les membres de l’UE et les communiqués de celle-ci sont en général extrêmement lapidaires et n’ayant aucune action pour conséquence. Le fait que l’Union européenne regroupe désormais 28 Etats membres qui ne souhaitent pas tous que leurs capacités diplomatiques soient transférées à l’Union Européenne n’aide en rien sa constitution en tant qu’acteur géopolitique de premier plan.

Le cas ukrainien est encore plus révélateur de la quasi impossibilité pour l’Union européenne de s’imposer en tant que telle sur la scène internationale. Les Etats membres de l’UE qui sont à l’initiative des accords Minsk II (signés en février 2015), la France et l’Allemagne, ont des intérêts extrêmement différents vis-à-vis des autres acteurs assis à la table des négociations, tout particulièrement, dans le cas qui nous intéresse, face à la Russie. Si la France peut aborder des négociations avec la Russie en restant relativement sereine, il n’en est pas de même pour son partenaire allemand. Alors que la France, notamment grâce à son parc nucléaire, est relativement indépendante d’un point de vue énergétique, l’Allemagne est en revanche relativement vulnérable à cause de sa dépendance vis-à-vis de son alimentation en gaz en provenance de Russie. Le même principe s’applique en matière commerciale : La France exporte relativement peu vers la Russie en comparaison avec l’Allemagne qui trouve en Russie un marché important pour ses produits et services. Si les deux Etats que l’on pourrait ainsi qualifier de piliers de l’Union Européenne, et ceci malgré leurs proximités à la fois géographique et politique, sont mis en difficulté dans l’établissement d’une ligne commune à la table des négociations. Qu’en serait-t-il des 28 membres de l’Union européenne tous ensembles ?

3. To Europeanize or not to Europeanize?

Si la question de l’existence de l’UE en tant qu’acteur sur la scène internationale peut paraître triviale, elle est en réalité cruciale. L’UE est une Union incomplète. D’une part il s’agit d’une union très forte en matière économique et monétaire, le marché commun, la monnaie commune, l’abolissement des frontières et le développement des interdépendances entre les Etats qui composent l’Union sont indéniables. L’UE n’est pas, par ailleurs, complètement inefficace en tant qu’acteur politique puisque elle arrive très largement à influencer les politiques économiques de ses membres (voire à les imposer dans le cas grec) et qu’elle détient elle-même la capacité en politique monétaire de l’ensemble Etats de la zone euro.

Mais l’Union européenne est avant tout une organisation internationale composée de nombreux Etats membres qui, malgré leur proximité de fait en matière économique et monétaire, ont des traditions diplomatiques très différentes. Par ailleurs, le transfert de la capacité diplomatique à l’Union Européenne, qu’elle soit constante ou ponctuelle, relève avant tout de la question de la souveraineté des Etats, qu’aucun Etat n’est, à ce jour, prêt à céder.

La situation actuelle pose néanmoins un certain nombre de problème :

Tout d’abord l’Union européenne reste le « nain politique » qu’elle a toujours été alors qu’elle n’a jamais été si grande, si peuplée et que les liens qui lient les pays membres n’ont jamais été aussi forts (juridiquement parlant).

Ensuite, les Etats membres de l’UE eux-mêmes sont limités dans leurs rôles d’acteurs géopolitiques. La mise en commun d’un certain nombre de politiques dans l’UE et l’aspect parfois très contraignant pour les Etats de ces politiques réduit, parfois drastiquement, la marge de manœuvre des Etats de l’UE sur la scène internationale.

On est donc dans une situation qui n’est ni optimale pour les Etats membres, ni pour l’Union européenne et tôt ou tard, l’UE et les Etats qui la composent devront faire un pas, dans un sens ou dans l’autre.

Enfin, un  autre élément doit être souligné concernant le rôle de l’Union européenne d’un point de vue géopolitique. Si actuellement elle est relativement peu populaire au sein de l’opinion publique des Etats qui la composent (avec, bien sûr, de fortes variations d’un Etat à l’autre), il faut avoir en tête qu’elle représente  un idéal de paix démocratique, de stabilité politique et économique, voire de prospérité pour des Etats Européens qui n’en sont pas membres et qui parfois sont encore sous un régime relativement autoritaire comme dans le cas biélorusse. Cette vision est bien entendue discutable, mais l’on parle ici de représentation, de symbolisme ; dans ces Etats, l’Union européenne peut acquérir cette force à la fois symbolique et politique qu’elle échoue à avoir partout ailleurs. Si les Etats et les nations ne sont actuellement pas enclins à procéder à ce renversement, il est néanmoins indéniable que le potentiel d’acteur géopolitique d’une Europe Unie est énorme, et que tôt ou tard viendra le temps du choix.

[1] THEDREL Arielle, «L’Ukraine tourne le dos à l’Union européenne », Le Figaro, 22/11/2013