Le référendum italien : séisme politique ?

Un article de Philippe Bannier

Les électeurs italiens sont appelés aux urnes ce dimanche pour voter pour ou contre la réforme constitutionnelle portée par le Premier ministre, Matteo Renzi et Maria Elena Boschi, la ministre pour les Réformes constitutionnelles et les Relations avec le Parlement. Approuvé le 12 avril par le Parlement italien, ce projet de réforme constitutionnelle, est évoqué depuis les années 1980 et comporte deux objectifs: tout d’abord, mettre fin au « bicaméralisme parfait » qui, en attribuant les mêmes pouvoirs à la Chambre des députés et au Sénat, a favorisé une instabilité gouvernementale chronique. Le deuxième objectif, plus pragmatique, est de réduire les dépenses de l’Etat. Avec une dette évaluée à environ 130% du PIB, l’Italie est surveillée de près aussi bien par les pays membres de l’Union européenne (UE) que par les marchés financiers.

1. Quelle est cette réforme ?

1) Le Sénat italien, objet principal de la réforme

a) Sur sa composition[4]:

  • Réduction du nombre d’élus à 100 sénateurs (315 actuellement).
  • Concernant leur mode de désignation : 95 seront choisis par les régions 
(dont 21 devront être des maires) et cinq par le président de la République.
  • Ce « Sénat des régions » participera à la formation et à l’exécution des politiques de l’UE.
  • Le Sénat ne pourra plus être dissous par le président.
  • Le statut de «sénateurs à vie» ne concernera plus que les anciens présidents de la République[5]. Le projet prévoit aussi que cinq sénateurs spéciaux pourront être nommés par le 
président, mais sur une période de sept ans, non-renouvelable.
  • Fin du cumul des salaires.

b) Sur le vote de la loi :

  • Seule la Chambre des députés pourra voter désormais la confiance au gouvernement.
  • La majorité des lois sera votée par la Chambre, mais le Sénat conserve l’initiative législative 
dans certains cas (par exemple, la révision de la Constitution, les dispositions 
constitutionnelles relatives aux dialectes, ou encore les rapports concernant l’UE).
  • Le Sénat peut proposer la modification d’une loi approuvée par la Chambre à la demande d’au
moins 1/3 des sénateurs.
  • La Chambre des députés n’est pas tenue de prendre en compte la proposition de modification 
par le Sénat, sauf si elle concerne les compétences exclusives des régions ou du budget.

2) L’abolition du CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, Conseil national de l’Economie et du Travail) :

Organe consultatif qui dispose aussi du droit de proposer des lois à caractère économique et social. Il est composé d’experts et de représentants des catégories productives. Son coût de fonctionnement est estimé à 15 à 20 millions par an.

3) Une révision des rapports entre l’Etat et les régions

  • Des domaines stratégiques relèvent désormais de la compétence exclusive de l’Etat en matière législative, tels que les transports, l’énergie et la formation professionnelle. Cela met fin aux 
nombreux contentieux entre l’Etat et les régions à propos des compétences concurrentes.
  • Pour élire le président de la République, les 59 représentants régionaux qui votaient aux côtés 
du Sénat et de la Chambre des députés, perdent ce droit.
  • Suppression d’un échelon territorial, la province, qui correspond au département français. Il 
existe actuellement 110 provinces (pour 20 régions). L’article 114 de la Constitution est donc modifié par cette réforme.

4) Introduction de mécanismes de démocratie directe :

Jusqu’à présent, 50 000 signatures étaient requises pour proposer une loi d’initiative populaire, 
mais sans obligation de considération. Désormais, il en faudra 150 000, mais avec l’obligation 
pour le parlement de l’étudier.

  • Introduction de référendum à proposition et de référendum consultatif.
  • Baisse du quota requis pour la validité des référendums abrogatifs.

2. Quels en sont les enjeux ?

Une réforme historique

Le projet de réforme a pour ambition de modifier l’équilibre des pouvoirs tel qu’il avait été conçu dans la Constitution d’après-guerre et ses 139 articles, en 1948. Il avait été alors décidé de mettre en place un « bicaméralisme parfait », afin de tirer les leçons de l’accession au pouvoir de Mussolini en 1922, en empêchant la concentration des pouvoirs en une seule institution. C’est la raison pour laquelle Matteo Renzi est régulièrement accusé de « dérive autoritaire »[1], en modifiant l’équilibre parfait des pouvoirs entre la Chambre des députés et le Sénat. 
De plus, c’est une réforme qui est en projet depuis longtemps, sauf qu’aucun homme politique italien n’a souhaité, ou n’a été en mesure, de la mettre en œuvre.

Qu’est-ce que cela implique pour Renzi ?

Arrivé au pouvoir en février 2014, Matteo Renzi a reçu le surnom de « rottamatore » (démolisseur), parce qu’il voulait casser toutes les vieilles structures politiques et économiques de l’Italie qui étaient responsables, selon lui, des difficultés du pays. Seulement, le taux de chômage chez les jeunes pendant les années Renzi est resté très élevé (40%), alors que son arrivée au pouvoir avait suscité des espoirs. Il n’est donc pas surprenant que, selon un sondage du 17 octobre, 60,5% des Italiens de 18-34 ans disent vouloir voter contre le projet de réforme (dans la catégorie d’âge plus de 55 ans, c’est la proportion inverse)[2]. Dès lors, la proposition d’une réforme aussi technique que celle présentée par l’ancien maire de Florence risque de donner le sentiment que le gouvernement ne s’occupe pas de problèmes plus concrets.

Le référendum s’est donc rapidement transformé en un vote pour ou contre la politique menée par le Premier ministre.

Les partis politiques d’opposition sont largement hostiles, pour des raisons différentes, à ce projet de réforme. On y trouve pêle-mêle Forza Italia de Silvio Berlusconi, le Mouvement 5 étoiles (populiste) de Beppe Grillo, la Ligue du Nord (extrême droite), la gauche radicale et l’ancien Premier ministre Mario Monti. Cependant, le plus inquiétant pour Matteo Renzi est l’aile gauche du PD (une cinquantaine d’élus) qui a annoncé qu’elle voterait « non » au référendum. En réalité, il s’agit moins eux de s’opposer à la réforme constitutionnelle en elle-même qu’à la nouvelle loi électorale qui accompagne la réforme.

Cette nouvelle loi[3], baptisée « Italicum », découpe le pays en une centaine de circonscriptions, et confère une prime majoritaire au parti politique qui dépassera au premier tour les 40%. Dans ce cas, ce parti remportera 340 des 630 sièges de la Chambre des députés. Autrement, un second tour est organisé entre les deux partis arrivés en tête, et le vainqueur obtiendra cette prime majoritaire. Le changement par rapport au système actuel est que l’accent est mis sur le parti vainqueur, et non sur la coalition. L’objectif est de réduire le nombre des petits partis qui pèsent sur la formation (et la chute…) de coalitions et la politique menée, et aboutir à un système similaire à celui des Etats-Unis par exemple, avec deux grands partis de gouvernement. Cependant, la principale critique qui est adressée à ce projet, est qu’il accorde trop de pouvoirs au parti vainqueur, avec le spectre du « fascisme » refaisant surface.

Inquiétudes européennes et internationales autour de l’issue du scrutin

Après le vote en faveur de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne lors du référendum du 23 juin, et la victoire de Donald Trump à l’élection présidentielle américaine le 9 novembre, les marchés et les investisseurs ont désormais tourné leurs regards vers l’Italie, et espèrent une issue positive au référendum.

En effet, en cas d’échec, l’Italie risque d’entrer dans une phase d’incertitude et d’instabilité. Elle pourrait aussi bien déboucher sur un gouvernement technocratique, comme ce fut le cas lorsque Mario Monti était président du Conseil, que sur l’organisation d’élections anticipées, avec la victoire, potentielle, du Mouvement 5 étoiles de Beppe Grillo. Hostile à la monnaie unique, ce parti a mené une campagne agressive en faveur du « no », insultant notamment M. Renzi. Par ailleurs, le Mouvement 5 étoiles a d’ores et déjà fait savoir qu’il souhaitait organiser un référendum sur l’appartenance de l’Italie à l’euro. Cette perspective de l’arrivée d’un populiste à la tête de la cinquième puissance économique de la zone euro effraie les marchés et les investisseurs, dans un contexte de victoires électorales en Europe de mouvements populistes de gauche et de droite.

Bien que ce référendum concerne la politique intérieure de l’Italie, il est évident que l’UE et les Etats membres vont observer avec attention le résultat. La démission de Matteo Renzi, qu’entraînerait une victoire du « no » que tous les sondages annoncent, serait un échec pour les partis politiques pro-européens et réformistes, car ils perdraient l’un de leurs éléments les plus actifs. Et un échec de plus lors d’une consultation populaire ne ferait que renforcer le processus de « renationalisation » du monde occidental, et l’énième expression de la colère des peuples contre leurs dirigeants.


Crédits photo : « EP & EC at Palazzo Chigi« , European Parliament, 5 mai 2016.


[1] « Referendum, Berlusconi : riforma pericolosa, è ora che Renzi vada a casa », Il Giornale di Sicilia, 15 novembre 2016.

[2] « Italy’s Renzi chases elusive youth vote in referendum », Reuters, 2 novembre 2016.

[3] Bien que l’ « Italicum » soit entré en vigueur le 1er juillet 2016, sa validation par la Cour constitutionnelle aura lieu probablement l’année prochaine, donc après le résultat du référendum.

[4] SGHERZA Alessio, « Scheda/La nuova Costituzione e il nuovo Senato », La Repubblica, 12 avril 2016.

[5] Le statut de « sénateurs à vie » est attribué aux anciens présidents de la République et à des personnalités nommées par le président en poste pour leurs mérites et leurs services rendus à la nation.