Le pivot asiatique américain est-il (encore) possible sans le Traité de libre-échange transpacifique ?

Un article de Nicolas Leconte

  • Un article de mundeo
  • 7 mois déjà
  • /
  • dans

Le 21e siècle sera-t- il réellement le « siècle asiatique des États-Unis [1] », comme l’affirmait la secrétaire d’État Hillary Clinton en 2011 dans la revue Foreign Policy ?

Cheville ouvrière depuis 2009 d’un « rééquilibrage » (« rebalance ») voire d’un pivotement vers l’Asie de la puissance américaine, l’actuelle candidate démocrate à l’élection présidentielle du 8 novembre a cherché, par le biais de la diplomatie économique, à apporter à ce renforcement de la présence des États-Unis dans la région Asie-Pacifique un contenu qui ne soit pas qu’un simple déploiement militaire supplémentaire face à la réémergence de la Chine comme acteur de premier plan.

Au contraire de ce que fut l’URSS, la Chine est en effet en passe de redevenir la première économie du monde et, par là, de retrouver une place centrale au cœur des équilibres politiques et commerciaux en Asie. La diplomatie économique est donc devenue un enjeu crucial dans la région.

Le TTP, un facteur important de la stratégie américaine de pivot vers l’Asie

Face au risque de se retrouver à terme en périphérie des échanges de la région la plus dynamique du monde, et afin de maintenir le centre de gravité des flux commerciaux mondiaux en Amérique, les États-Unis ont ainsi décidé, dès 2009 de soutenir la mise en place d’une zone de libre-échange régionale en Asie-Pacifique. Car cette zone de libre-échange permettrait un développement du commerce et une convergence approfondie entre des économies partenaires, qui pour la plupart ont des échanges de plus en plus soutenus avec la Chine aux dépens des États-Unis.

Devenue une pièce maîtresse de la stratégie de pivot américain vers l’Asie, cette future zone de libre-échange, définie par l’Accord de Partenariat Transpacifique (Trans-Pacific Partnership, TPP), couvrirait ainsi 12 pays d’Asie-Pacifique et d’Amérique[2] représentant ensemble 800 millions de consommateurs, près de 40 % du PIB mondial et 30 % du commerce international. Sa mise en œuvre permettrait aux partenaires concernés de bénéficier d’une quasi-disparition des droits de douane et des contingentements appliqués entre eux, ainsi que d’une protection renforcée des investissements intra-zone par le biais d’un système d’arbitrage similaire à celui du projet de Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement, le traité TTIP en cours de négociation depuis 2013 entre les États-Unis et l’Union européenne. Plus globalement, ce traité TPP permettrait une convergence poussée des réglementations en matière de normes sanitaires, sociales, environnementales ou encore de propriété intellectuelle et de services financiers.

En cas de ratification du TTP, les équilibres économiques et politiques de la région pourraient être profondément remodelés pour les prochaines décennies ; le pouvoir de rétorsion commerciale ainsi que l’influence globale du rival chinois seraient durablement amoindries vis-à-vis d’économies qui, en plus de se constituer les relais régionaux des normes et standards commerciaux américains, assurent aux États-Unis le maintien voire le renforcement de leur centralité dans les échanges régionaux et mondiaux.

Cette situation mettrait également les États-Unis en mesure de justifier – au nom de leurs intérêts économiques régionaux renouvelés – le raffermissement des alliances militaires dont ils disposent dans la région (avec le Japon, la Corée du Sud, les Philippines et la Thaïlande), voire l’extension de ces alliances à des Etats auparavant ennemis tels que le Vietnam. À cet égard, la levée de l’embargo sur les ventes d’armes américaines annoncée lors de la visite du président Obama dans ce pays en mai 2016, pourrait augurer d’un tel rapprochement, tout comme l’engagement des États-Unis à défendre la liberté de navigation en mer de Chine méridionale face aux velléités chinoises de contrôle de la zone.

Toutefois, et malgré la signature du TPP à Auckland le 4 février 2016 après plusieurs années de négociations souvent houleuses, le TPP fait aujourd’hui face à d’importants obstacles qui pourraient in fine remettre en question l’ensemble de la stratégie américaine d’endiguement militaire et commercial de la Chine.


transpacificpartnership-svg

Etats ayant signé le TPP (orange) et Etats membres de l’APEC n’ayant pas signé le TPP (Credits : L.tak)


Un abandon du TPP pourrait entraîner une marginalisation économique des États-Unis dans la région Asie-Pacifique…

Le TPP se trouve actuellement au milieu du gué : bien que les phases de négociation et de signature soient désormais actées, sa ratification par l’ensemble des États concernés apparaît aujourd’hui de plus en plus incertaine, et ce notamment aux États-Unis.

Or, ce traité international ne peut évidemment entrer en vigueur que si l’ensemble des signataires le ratifie dans un délai de deux ans à compter de sa signature, ou si, passé ce délai, six des signataires représentant ensemble au moins 85 % du PIB des 12 partenaires initiaux, le ratifient. De telles dispositions donnebt de facto un pouvoir de veto aux États-Unis, qui représentent 65 % du PIB global des pays concernés, et au Japon, qui en représente 16,6 %.

Or aucun des candidats actuels à l’élection présidentielle américaine de novembre 2016 ne s’est prononcé en faveur de l’adoption du TPP. Le républicain Donald Trump le rejette vertement, le qualifiant de « mauvais accord [3] » ne protégeant pas assez les intérêts américains, notamment en termes d’emplois manufacturiers. Tandis que la démocrate Hillary Clinton y est officiellement opposée depuis octobre 2015, arguant également d’un risque de perte d’emplois et de délocalisations pour l’économie américaine – après l’avoir pourtant qualifié en 2012, lorsqu’elle était Secrétaire d’État, de nouvelle « norme de référence [4] » (« gold-standard ») pour les traités commerciaux à venir. Si la dimension tactique n’est pas absente de ces points de vue en période électorale, et peut augurer de nouveaux retournements après le 8 novembre, l’opposition de plus en plus prononcée d’une partie de l’opinion américaine au TPP [5] n’en demeure pas moins un important obstacle à son adoption future.

Pour surmonter cet obstacle, l’administration Obama envisage [6] de proposer au Congrès la ratification du traité durant la session dite de « lame-duck », c’est-à-dire la session parlementaire entre l’élection du nouveau président en novembre et sa prise de fonction effective, généralement mi-janvier : c’est donc la période durant laquelle le président en exercice n’a plus réellement de crédit politique, tel un « canard boiteux ». Il semblerait toutefois qu’en raison de l’hostilité croissante de l’opinion aux accords de libre-échange de ce type, il n’existerait plus de majorité au Congrès pour ratifier ce texte.

Cependant, une grande partie des partenaires des États-Unis, notamment les leaders asiatiques, dont certains ont affiché leur détermination à ratifier le traité quoi qu’il puisse leur en coûter auprès de leur opinion publique, s’inquiètent de ces atermoiements américains. Ainsi, Lee Hsien Loong, Premier ministre de Singapour, affirmait lors de sa visite à Washington en août dernier que « les États-Unis ont mis en jeu [par le TPP] leur réputation en terme d’engagement dans la région Asie-Pacifique » et que si « la fiancée ne se présente pas devant l’autel [7] », les leaders asiatiques, qui ont pris un risque politique important en s’engageant dans ce processus, seront fragilisés dans leur positionnement en faveur d’un renforcement des liens avec les États-Unis.

De ce fait, l’incertitude sur la ratification américaine tend aujourd’hui à favoriser de plus en plus les attitudes attentistes vis-à-vis de l’élection présidentielle du 8 novembre prochain, à l’image du parlement japonais, ou même des parlements australien ou néo-zélandais, qui n’ont pas encore ratifié l’accord. Cette attitude attentiste a également été adoptée par d’autres États parties au TPP tels que le Vietnam, où l’opinion est pourtant très largement favorable à la ratification de l’accord [8], en raison des importants bénéfices que pourrait en tirer le pays pour écouler la production de son industrie émergente, mais aussi à l’amélioration des conditions de travail permises par l’application du traité. Le TPP impose en effet notamment la possibilité de constituer des syndicats indépendants du régime communiste en place, et consacre le droit de grève en tant que standards sociaux minimaux partagés par les Etats parties.

Cet attentisme politique exprime l’importance des signaux américains pour des États asiatiques dont l’économie est très imbriquée avec celle de la Chine – à l’image du Vietnam, de la Malaisie ou de Singapour – et qui jouent donc là une partie substantielle de leur avenir géopolitique. Car la mise en œuvre du TTP signifierait une réorientation importante des flux commerciaux de ces pays vers les États-Unis, plutôt que vers le voisin chinois pour qui les droits de douanes et les barrières tarifaires demeureraient en place, rendant les échanges avec l’Empire du milieu moins compétitifs. Avant de prendre une telle décision, ces pays doivent donc s’assurer d’un engagement ferme et à long terme de la part des autorités américaines afin que leurs économies n’en sortent pas fragilisées.

… et pourrait permettre à la Chine de relancer des projets concurrents au TPP

La Chine n’est pas restée inactive face à ce risque de détournement du commerce régional vers l’économie américaine et à la réorganisation des chaînes de production qui en résulterait. Le projet de traité TPP pourrait en effet entraîner des pertes, certes relativement modestes, en termes de croissance pour l’économie chinoise [9] alors que celle-ci montre des signes de ralentissement.

Intéressée un temps pour entrer dans les négociations du TPP, accord défini comme une plate-forme ouverte aux nouveaux entrants, à la condition cependant que ces derniers se conforment aux règles déjà négociées par les 12 partenaires initiaux, la Chine, s’est heurtée à la non-négociabilité de dispositions inacceptables pour elle, à l’image des règles encadrant la relation avec l’État des entreprises publiques, entités incontournables du capitalisme à la chinoise. Cette incompatibilité constatée a alimenté les accusations chinoises portées contre le TPP en tant que moyen de la « contenir [10] » voire de l’« isoler [11] » de son étranger proche.

Face à cette stratégie américaine d’encerclement, la réponse de la Chine dans la lutte pour la définition des règles commerciales de la région a d’abord pris la forme de la signature d’accords bilatéraux de libre-échange, comme ce fut le cas avec le Pakistan en 2006 ou avec l’Australie en 2015. Dans ce type d’accord, la Chine profite à plein d’un rapport de force qui lui est plus favorable grâce à son poids économique. Néanmoins, le pays a également pour ambition de long-terme de mettre sur pied un bloc commercial asiatique réunissant l’ensemble de ses partenaires économiques régionaux. Ce projet a notamment débuté par la signature d’un accord de libre-échange avec les États de l’ASEAN [12] en 2010.

Aujourd’hui, cette ambition pourrait se matérialiser dans le projet porté par la Coopération économique pour l’Asie-Pacifique[13] (APEC) d’une zone de libre-échange couvrant l’ensemble de ses États-membres, soit 21 États d’Asie, d’Océanie et d’Amérique représentant ensemble 60 % du PIB mondial. : la « Free Trade Area of Asia-Pacific », FTAAP. Lancée en 2006, cette initiative est en effet soutenue tant par la Chine, que par les États-Unis ou le Canada. Cependant, derrière ce consensus apparent, différentes conceptions du projet s’affrontent : ainsi, l’ensemble des États parties au TPP, tous membres de l’APEC, estiment que le TPP constitue en réalité un outil pour développer le projet de FTAAP, qui sera réalisée lorsque les 9 membres de l’APEC qui ne sont pas encore parties au TPP l’auront rejoint.

De fait, puisque les Philippines, la Corée du Sud la Thaïlande et Taïwan, membres également de l’APEC, ont d’ores et déjà exprimé leur intérêt à rejoindre le TPP, la Chine comme la Russie pourraient donc se trouver isolées dans leur opposition à certaines clauses et normes portées par cet accord.

De ce fait, un échec potentiel de la ratification du TPP apparaîtrait bienvenu pour la Chine en ce qu’il lui donnerait l’opportunité de relancer un autre projet d’accord commercial rival du TPP, le « Regional Comprehensive Economic Partnership » (RCEP), qui pourrait également servir de fondement futur à la FTAAP. Lancée dans le cadre d’un sommet de l’ASEAN en 2011, cette initiative vise à créer une zone de libre-échange unifiée entre 16 pays, ce qui inclut les 10 membres de l’ASEAN et les 6 Etats avec lesquels cette dernière dispose d’accords de libre-échange, à savoir la Chine, l’Inde, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon et la Corée du Sud. Cet accord ne concernerait donc pas les économies nord-américaines, mais permettrait d’associer la Chine et l’Inde à d’autres économies auparavant à l’écart des négociations du TPP, telles que l’Indonésie et la Corée du Sud.


rcep

Etats membres des négociations du RCEP : ASEAN+6 (Crédits : 未知との遭遇 )


En plus de constituer une alternative davantage centrée sur le continent asiatique, le projet de RCEP permettrait, en agrégeant ensemble les accords commerciaux de la zone concernée, de clarifier et de mettre de l’ordre dans ce qui est aujourd’hui une constellation d’accords de libre-échange bilatéraux et multilatéraux (au nombre de 339 en 2012), entremêlés et souvent contradictoires entre eux ; cette constellation matérialise tant la densité des échanges de la zone Asie-Pacifique qu’elle a parfois été comparée à un « bol de nouilles ».

Toutefois, eu égard au gigantisme et au caractère relativement protectionniste de certaines des économies en présence telles que celle de l’Inde et de la Chine), les dispositions de cet accord RCEP tendraient à être moins approfondies que celle du TPP. Cela explique qu’au-delà d’intérêts géopolitiques bien compris, les États à la fois parties aux négociations du TPP et à celles du RCEP, tels que le Japon, la Malaisie, le Vietnam ou encore l’Australie et la Nouvelle-Zélande, donnent la priorité à la négociation du TPP, préférant voir les États-Unis plutôt que la Chine dominer le processus de redéfinition des règles commerciales dans la région Asie-Pacifique.

Malgré cela, les rounds de négociation du RCEP continuent à s’enchaîner depuis le lancement des négociations en 2012, le quinzième s’étant tenu entre les 11 et 22 octobre derniers à Tianjin en Chine, avec pour objectif global (sans doute ambitieux) d’aboutir à un accord avant la fin de l’année 2016.

Les rivalités commerciales et géopolitiques en Asie-Pacifique sont-elles une opportunité pour l’Union européenne ?

Ces rivalités pour le quadrillage commercial du nouveau centre de l’économie mondiale peuvent représenter une opportunité de premier ordre pour l’Union européenne. En effet, l’un des effets collatéraux de l’échec des États-Unis à réaliser le volet économique de leur stratégie de pivot vers l’Asie pourrait être de redonner une capacité d’initiative à l’Europe, en lui permettant de promouvoir davantage l’adoption de ses propres standards commerciaux par ses partenaires.

Ainsi, au-delà des difficultés rencontrées actuellement dans les négociations du projet de partenariat transatlantique (TTIP) avec les Etats-Unis, comme de l’Accord économique et commercial global (AECG, ou CETA) avec le Canada, l’Europe pourrait se tourner davantage vers ses partenaires orientaux et, pourquoi pas, chercher elle aussi à constituer une route terrestre de la soie[14] allant jusqu’à la Chine suivant sa propre vision du commerce et de l’économie.

Toutefois, et de façon inédite dans l’histoire récente, la tendance actuelle semble marquée par le reflux de l’idéologie libre-échangiste dans les nations traditionnellement les plus libérales d’Europe et d’Amérique, et le référendum du Brexit en juin dernier aussi bien que les discours des candidats à la présidentielle américaine de novembre en attestent, Cette attitude est nouvelle pour des nations qui avaient pourtant historiquement imposé – parfois par la force – un abaissement des barrières commerciales à l’échelle du monde tout au long des XIXe et XXe siècles.

En définitive, le mouvement actuel de transfert du dynamisme commercial mondial de l’Atlantique vers le Pacifique ouvre une question majeure pour le XXIe siècle, tant en termes d’équilibres économiques que géopolitiques. Celle-ci pourrait confronter les Occidentaux, et plus singulièrement encore les Européens, à une donne internationale dont ils maîtriseraient de moins en moins les enjeux ; ils risqueraient alors de devenir les spectateurs impuissants de l’affrontement entre les partisans d’un siècle chinois de l’Asie et ceux d’un siècle asiatique de la Chine.


Crédits photo : « National anthems », IIP Photo Archive, prise le 24 septembre 2015


[1] http://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/

[2] Ces douze pays sont les États-Unis, le Japon, le Pérou, le Chili, le Canada, le Mexique, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Brunei, Singapour, la Malaisie et le Vietnam.

[3] A l’occasion du 4ème débat des candidats de la primaire républicaine en novembre 2015 http://time.com/4107636/transcript-read-the-full-text-of-the-fourth-republican-debate-in-milwaukee/

[4] Lors d’un discours prononcé à Sydney le 15 novembre 2012, http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/11/200565.htm

[5] Selon un sondage de mars 2016 réalisé par Morning Consult, 32 % des électeurs démocrates approuvent le TPP contre 23 % le désapprouvant, tandis que respectivement 24 % des républicains le soutiennent et 34 % s’y opposent. L’opinion de l’ensemble des électeurs américains se divise entre 26 % approuvant l’accord et 29 % le rejetant. https://ballotpedia.org/The_Trans-Pacific_Partnership_trade_deal:_Public_opinion_on_TPP_and_TTIP

[6] http://www.truth-out.org/news/item/37729-joe-biden-ramming-tpp-through-lame-duck-our-only-real-shot

[7] https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/08/02/remarks-president-obama-and-prime-minister-lee-singapore-joint-press

[8] Selon une étude Pew de 2015, les Vietnamiens seraient près de 89 % à approuver ce traité, et seulement 2 % à le rejeter.

[9] Ces pertes sont estimées dans une étude de 2014 à entre 47 et 89 milliards de dollars US d’ici 2025, ce qui apparaît relativement faible au regard de la taille de l’économie chinoise. Le gain représenté par une entrée de la Chine dans le TPP est quant à lui estimé à 809 milliards d’ici à 2025. https://a1papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2438725

[10] http://foreignpolicy.com/2015/10/07/china-tpp-trans-pacific-partnership-obama-us-trade-xi/

[11] http://www.globaltimes.cn/content/945939.shtml

[12] Association des nations de l’Asie du Sud-Est, fondée en 1967 et composée de 10 pays, à savoir, l’Indonésie, les Philippines, la Malaisie, Singapour, la Thaïlande, Brunei, le Viet Nam, le Laos, la Birmanie et le Cambodge.

[13] Constituée de 21 membres

[14] Suivant le projet chinois des « Nouvelles Routes de la Soie », dont le volet terrestre vise à mieux relier l’ouest de la Chine à l’Europe afin de faciliter les échanges